山东首推“两高”项目碳中和，无中和不投产

近日，山东省生态环境厅发布《山东省高耗能高排放建设项目碳排放减量替代办法（试行）》（以下简称《办法》），并向社会公开征求意见。《办法》在全国率先提出，“六大高耗能行业”中煤电、炼化、焦化等16个行业上游初加工、高耗能高排放环节新建投资项目，需要实行碳排放减量替代，替代源碳排放削减量未落实的，建设项目不得投产。

这是“双碳”目标提出以来，继能源“双控”“减煤”之后，碳排放量管控首次进入地方监管的“工具箱”。

对于上述《办法》，资深能源专家吴庆乐认为，山东的新政策涉及的产业属于传统高耗能产业，且产能未彻底出清，任何重复建设既不符合国家产业政策，也会加大未来推进“双碳”目标的难度和成本，但对于中国这样的制造业大国，第二产业是支柱产业之一，必须不断应用新技术、新工艺改造转型升级，所以投资也必不可少。

吴庆乐说：“山东的做法为如何利用先进低碳技术改造传统高耗能产业指出了一条道路。”

《办法》提出，对于山东省人民政府明确的“六大高耗能行业”的新建（含改扩建和技术改造，环保节能改造、安全实施改造、产品之类提升等不增加产能的技术改造项目除外）投资项目新增的碳排放量应实行减量替代。新规涉及煤电、炼化、焦化、钢铁、水泥、铁合金、电解铝、甲醇、氯碱、电石、醋酸、氮肥、石灰、平板玻璃、建筑陶瓷、沥青防水材料等16个行业。

具体来看，《办法》规定了建设项目碳排放总量和替代量的核算方法，碳减量替代由建设项目的碳排放总量乘以行业系数，其中水泥、炼化、电解铝、煤电（不含背压型热电联产）项目行业系数为1.5倍，其他项目行业系数为1.2倍。这意味着新投一个“两高”项目除其本身要实现碳中和外，还需要完成更多的碳减排任务。

《办法》规定了替代源减少的碳排放量可包括四大类：企业关停、转产减少的碳排放量；淘汰落后产能、压减过剩产能或节能前技改减少的碳排放量；拟建项目建设单位通过可再生能源、清洁电力替代化石能源减少的碳排放量；其他途径减少的，可监测、可统计、可复核的碳排放量。

有能源行业人士分析认为，按照山东的新政要求，“两高”项目新增产能面临较高的减碳压力和成本，新上产能难度较大，但是不增加产能的升级换代是被鼓励的。

eo致电山东省生态环境厅的相关工作人员了解到，该《办法》是山东省能源环境厅响应国家和山东省政府关于坚决遏制“两高”项目盲目发展制定的，旨在实现固定污染源减污降碳源头管控。此次公开征求意见之后，还将向省改委等省级政府部门征求意见。

山东并不是首次对“两高”项目提出减碳要求（相关政策原文请见文末链接），《办法》进一步细化了此前的政策。

2021年6月19日，山东省人民政府办公厅印发《关于加强“两高”项目管理的通知》，对于“两高”项目的管理进行了系统的规定，提出新建“两高”实行产能、煤耗、能耗、碳排放、污染物排放“五大减量替代”，并分别制定了替代比例和分工，其中，山东省生态环境厅负责碳排放减量替代和污染物排放减量替代。上述通知还强调了各地可以结合实际情况，制定更加严格的减量替代办法。

2021年9月30日，山东省人民政府印发《坚决遏制“两高”项目盲目发展的若干措施》（以下简称《若干措施》），再次明确落实新建“两高”项目“五个减量替代”。

除了对新建“两高”项目提出具体要求外，上述政策对于存量“两高”项目也明确了四类处置方式。

有山东省内能源市场人士认为，2021年以来，山东省对于减碳、控能耗的力度和决心很大。除了落实国家相关政策要求，也反映了山东经济转型发展的迫切性。

当前山东正在实行新一轮“四减四增”三年行动计划，“四减四增”主要内容包括：调整产业结构，减少过剩和落后产业，增加新的增长动能;调整能源结构，减少煤炭消费，增加清洁能源使用；调整运输结构，减少公路运输量，增加铁路运输量；调整农业投入结构，减少化肥农药使用量，增加有机肥使用量。

山东新规，最直接的影响是增加了新建“两高”项目的成本。

广东省能源研究市场人士提供的碳排放数据显示，新建一台非背压型热电联产的100万千瓦的煤电机组，按照年发电小时3800左右计算，大约年耗150万吨烟煤，产生的碳排放量约300万吨，按照山东拟实行的新规，一台机组需要落实450万吨的碳排放减量替代。以当前全国碳价约40元/吨估算，该煤电机组的碳减量替代成本就达到1.8亿元。

除了碳排放减量替代外，新建“两高”项目还需要落实产能减量替代、煤炭消费减量替代、能源消费减量替代和污染排放减量替代。

“山东的政策对于‘两高’项目杀伤力比较强。”前述人士评价。

山东提出的碳排放减量替代的做法也在能源行业引发了不小的争论。

中国社会科学院工业经济研究所能源经济室主任朱彤认为，当前我国仍处在碳达峰的阶段，无论是能源消费还是碳排放，都应着重提升效率，降低增速而不是控制总量。他认为，实现碳达峰的重点应该是大力推进能源、交通和建筑领域的低碳转型，而不是工业部门。

他进一步解释，在能源、交通和建筑行业，已经有相对成熟的低碳技术应用，如零碳低碳发电技术、电动汽车、节能和低碳建筑，通过适度的政策激励和商业模式创新，以及消除和改革这些低碳技术应用中的政策、体制机制障碍，特别是改革不利于节能和能源转型的电力体制等，减碳的效率和效果相对显著，而且新技术、新产品对旧技术、旧产品的替代总体上可以抵消相当一部分对经济的不利影响。

相比之下，工业部门目前还不存在可以大规模推广，对工业过程碳排放有重要价值的低碳或零碳技术和生产工艺。在这种情况下，如果工业部门成为减碳的“重点”，那么压缩产能，甚至让企业间歇性“停产”就成为各部门完成减碳目标的最主要抓手。

朱彤说：“这样的减碳方式，显然把‘减碳’与‘经济发展’变成了一种替代关系。”

针对山东新建“两高”项目拟实施的碳排放减量替代，朱彤认为，这一政策设计的初衷是希望大幅度减少“两高”新项目，提高对减碳的贡献率，但由于同时存在“总量”、甚至“减量”替代这一约束条件，在实践中可能会导致“新项目”进不来，“旧项目”退不出的尴尬局面，从而不利于产业技术升级和低碳转型。

他还指出，要提高“新项目”对减碳的贡献率，只需要对新项目制定一个优于行业平均水平的碳排放“效率指标”，不宜再要求“总量替代”、甚至“减量替代”。同时，应该进一步优化淘汰技术落后的存量“高碳”产能政策。

一位不愿具名的能源环境政策人士持有类似观点。他认为，《办法》只考虑了山东本地环境的外部性，没有统筹考虑产业经济。

他分析说，全国高耗能产能总体呈现聚焦的特点，而形成聚集的根本原因或在于当地的综合成本是最低的，山东通过碳管控限制新建项目不可避免地会使得一些项目转移到外地，从全社会的角度而言，这可能不是最优的。

与此同时，现阶段对于新建“两高”项目将未来数十年的“碳中和”要求一次性兑现，对于企业而言，难以承受。“实施成本很大，落地很难。”

从操作层面来看，受访的专家认为，“碳双控”是必然的，但“十四五”时期，碳市场、碳定价依然处于初级阶段，细颗粒的碳排放总量管控仍不具备实施条件，企业层面的碳核算方法、目标分解机制等仍需完善。此外，碳排放总量控制涉及能源结构、工业生产和节能等诸多领域，实施难度较大。